淺談「危機生命週期理論架構」之模式分析--以1996年11月19日新竹少年監獄騷動事件之危機處理為例

壹、前言
危機是指組織因內外環境因素，所引起的一種對組織生存具有立即且嚴重威脅性的情境或事件。並具有下列特性:1.高危險性、高爆炸性、後果嚴重2.意外、準備不足3.反應時間短、壓力大。而危機因本身即具有生命力，隨時可由適合的環境中，吸取「養分」而成長茁壯，甚至爆發出驚人殺傷力。而通常所謂的「危機生命週期」，指的是危機因子出現至被處理「結束」的過程﹔其有五個顯著階段:危機醞釀期、危機爆發期、危機處理期、危機擴散期、危機後遺症期。
1996年11月19日新竹少年監獄騷動事件在社會與國內矯正界造成軒然大波，由危機處理的角度分析此事件，發現原本可消弭於無形的危機，卻因處置過程不善，給社會大眾帶來極大震撼及造成人心不安，並虛耗鉅大社會成本，使政府形象嚴重受損。為何會造成這種情形呢？掌握「危機安全閥」的管理者之危機處理與危機溝通盲點，究竟在那裡？如以「危機生命週期理論」，即可分析掌握其中要點。

貳、淺述新竹少年監獄騷動事件之「危機生命週期」各階段演化
一.危機醞釀期
強調危機動態變化，偵測出高危險的危機因子，以為察覺處理﹔使處理成本最小而效果最大。而根據當時媒體報導與事後法務部的調查報告資料顯示，事件發生前已有部份少年受刑人因對工場管理員打罵管教方式、作業課程太重、用櫳頭自治服務員以壓制管理及申訴、溝通管道不暢通等，醞釀用暴力方式回應，以使外界瞭解其訴求之共識，而管理者卻因平時未能蒐集情資與缺乏各層級回報資訊，而未具危機意識反應，針對可能引爆危機的議題事先予處理。此可由事件爆發後的反應機制與處理速度觀之，並未於處理成本最小而效果最大時介入。
二.危機爆發期
危機的特性在其是突然發生(平時未注意)、造成一般民眾心理大震憾、資訊相對不足、心理壓力極大及處理時間有限等。孫子兵法謂:兵貴勝，不貴久，久則鈍兵挫銳………雖有智者不能善其後。」可見危機處理重在時效，而事件激發時，領導者並未就行動者之心態及所提訴求予以深入剖析給予迅速有效回應，並就危機可能變化進行沙盤推演，僅為化解表面僵持而採短線操作，運用櫳頭介入，聽任行動者予取予求，讓塑造的悲情英雄回原單位而致不同謠言四處擴散，因而對另一次舍房騷動擴大再起，有其關鍵性影響。
三.危機處理期
危機處理不僅要抓住對的時機，更要能針對危機的徵結，投入適當的資源(包括人力與物力)，方能扭轉乾坤、轉危為安。而本事件管理者對危機狀況之判斷不確定，指揮命令系統未能有效執行，並未依「使用應付必要情況之最小限度對應手段」原則，訊息管理欠缺且對傳播媒體接待未於指定場所，透過發言人統一、適時提供最新正確資訊，讓損害降至最低﹔且面對媒體採訪時態度過於輕鬆、缺乏誠懇，對事件發生原因之說辭發言反復，除令事件的真相撲朔迷離外，更引發社會大眾質疑管理者可信度及處理過程之正當性，致重挫矯治管理機構的形象與功能。
四.危機擴散期
危機另一個特性就如病菌般，會向外擴散蔓延，未妥適應對處理，就會形成一波未平、一波又起的態勢。本事件雖由監獄之初步處置，而暫將工場騷動平息，但因管理者於處理過程的發言欠妥、電子媒體的現場直播、同監成年犯因累進處遇分數評定趨嚴而呼應騷動及民意代表的介入等因素，致全監受刑人情緒持續高漲、鼓噪，舍房彼此呼應、情勢緊急，而有漸失控制之虞。
五.危機後遺症期
危機處理後，嚴重性大幅降低且不再具直接威脅一般社會大眾，加上媒體鎂光燈也逐漸遠離該議題，如決策管理領導者以為此時已進入安全期而放鬆警覺心與準備，那危機後遺症就會發生。其實，危機後遺症期仍存在高危險因子，由圖四中的危機後遺症期，有一箭頭直指危機爆發期，可見危機遺留下來的危險因子只要環境適合，它仍將如火山一般再爆發，危機決策管理者不可不慎。此可由本事件之前，發生同處所的1981年3月8日的新竹少年監獄暴動事件與本事件後，因各大電子媒體推波助瀾，以現場直播及重點插播方式報導下，致各矯正機構收容人透過電視收看而有模仿、感染漫延之勢，由於1996年11月21日再發生臺中監獄鬧房騷動聲援，隨著而有全國擴散串連的危機，可見危機後遺症期控管之必要性。

参、解析「危機生命週期」各階段的因應作為
一、危機醞釀期回應模式
1.研究單位特性，找出薄弱環節
（1）翻閱舊檔案(過去曾發生未來仍會，瞭解那部門較會出狀況，筆記人、事、物及條件 等)。
（2）召開腦力激盪會(尋找解決問題之創意、點子，不管是否可行﹔現場不壓制、不批評、不嘲笑，長官任主持人，必要時要分割議題)。
（3）由壞人角度切入(成立紅軍小組--假想敵)。2.排列優先順序，依序改善(按嚴重程度排列)。
3.收集資訊，針對專題，作「趨勢的觀察與分析」。
a.專題 :業務範圍內最重要者
b.蒐情 :舊檔案
c.趨勢 :基本方向
d.轉折 :向上？向下？(危機或契機)
4.挑戰指標，建立預警系統
5.假設數種狀況，制定應變方案
6.完期檢討應變方案
7.成立「危機處理小組」
8.針對不同狀況，預做演習
9.檢討改進
10.諮詢專家
二、危機爆發期的回應模式(短程，24小時)
1.瞭解情況:5W(What,Who,When,Where,Why),1H(How),$。
2.防止惡化:(1)救人第一(2)即時回應(3)最近似的應變方案(如遇長官驚嚇，不知如何回應時)。
3.立即會商:(1)誰來開會:時間許可，以一級主管﹔如不許可，以現場人員 (2)談什麼？
4.啟動危機處理小組機制。

◎危機處理小組的組成模式
（1）類別:a.建制型b.臨時型c.混合型 :在建制型上，作人員調整。
（2）組織:
a.召集人:層級愈高愈好，以本單位或上一層長官為佳。
b.幕僚單位:盡可能用單一幕僚單位。
c.五類專家:技術專家、電腦網路專家、法律人才、安全人員、公關人員。

◎危機處理小組的運作方式(依序執行)
（1）蒐集資訊:(5W,1H,$)、生熟情報均用、資訊未完備(40%～70%)亦可先處理、相信女性員工直覺。
（2）狀況分析:(PAGC)
p: 確認問題 (Problem Identifying)
A: 對手目標 (Adversarys Goals) 誰是對手？--眼前威脅、幕後會蒙利者、幕後操控的藏鏡人、內奸
G: 我方目標 (Goals):保護長官名譽、促進單位形象。
C: 限制條件 (Constraints):多大時間壓力？可調動之人力？財、物力資源？法令規章限制？
（3）形成對策:(OED)
O: 草擬對策 (Options)
(甲)原則性建議 :
a.約略區分階段(我方與對方主要反應，3-5階段)。
b.充分估計不確定性(危機發展早期不確定性高，隨階段發展而下降，除非結束，不會等於零)。

c.隨時保持最大彈性(可升降空間非常大)。

(乙)形成對策的具體步驟 (3-5步驟):

a. 開列所有方案 (腦力激盪、用筆紙記下)。

b. 評比各方案。

c. 選擇最優方案。

d. 拆解方案。

e. 重組方案。

E: 本益評比 (Evaluations)--選擇彈性最大、能應付時間壓力、效果最好、動用資源最小的方案。

D: 做成決策 (Decision-making)

5.(本單位)繼續/暫停運作(全部/局部)。

6.是否發佈消息/應付媒體:(無法全部掩蓋者，主動發佈較宜)。

三、危機處理期與擴散期的因應作為

1. 採取行動(ACTION) --(危機公關)

（1）分進合擊。

（2）與對手溝通。

（3）與其他人的溝通:與媒體溝通，主動提供正確資訊，比被動亂寫好。

◎危機時與媒體互動注意事項(記者對事件的興趣由濃轉淡，環境可影響之)

（1）提供硬體設備

a.設媒體簡報室(在大門口附近)。

b.注意房間大小，提供適度休憇處所，置桌椅、擺休息沙發，以避免煩躁。

c.設事務機器(影印機、傳真及網路)。

d.提供茶點(稍充飢，勿太豐盛)。

（2）準備軟體設施

a.提供完備背景資訊(避兔其瞎扯亂編)。

b.提供圖表照片(可簡單扼要說明重點)。

c.定時(上午一次下午二次)定期提供新聞稿，「軟困」其中。

2. 適時修正(FEEDBACK)

（1）面對家屬或受害者:

a.展現最大誠意、歉意 。

b.不做過度承諾。

（2）如機關或自己亦是受害者應予說明，減輕抹黑。

（3）電子媒體前如何表現較佳形象

a.先向全國民眾致歉。

b.表現一副駑力從公，且態度謙卑。

c.塑造努力善後，團結一致，攜手向前。

四、危機後遺症期的因應作為

1.激勵决策或處理模式的不斷創新，妥慎有效的監控危機之高危險因子。

2.注意控管「化危機為轉機」的契機--危機可早日結束，但勿草草結束﹔應設計一個漂亮結尾，化危機為轉機。

肆、結語

危機處理，有時是無解；但是否能够適時有效的化解危機，有賴謀之在「眾」，決之在「己」。亦即，處理過程是在檢驗工作團隊，而處理決策選項是在考驗長官。所以，發生危機時，機關管理者其心要不亂，處理決策過程亦切忌太執著名利，以免因瞻前顧後而無法冷靜沈著有效掌握「危機安全閥」，而使反應機制未能適時啟動與發揮應有的處理效能水準。當然，管理決策者平日能多修練自己，多做危機預防，是可以減少犯錯機率。

【参考文献】

朱延智 2000。危機處理的理論與實務。臺北: 幼獅文化事業股份有限公司。頁5。

林茂榮與楊士隆主編 2001。戒護事故原因、預防與處理。桃園:法務部矯正人員訓練所。

明居正 2004。危機管理與理性决策。法務部矯正人員訓練所首長研習班，2004年2月11日。

臺灣臺北看守所 所長 陳世志撰20050410(共計3540字)

中國司法局長穿警服

中國的司法行政機關是一個奇特的機關，它管理著監獄、勞教、律師公證、基層調解甚至法學教育，從暴力機關到中介機構，從國家機關到社會事務，管理體制之混亂造成了諸多負面影響。 　　第一個怪現象：司法局長穿警服 　　

現象：司法局不是警察機關，也沒有警務，但是卻有警察、警車。各地司法局裏的警察有這幾部分：局長、司機、兩勞處人員。 　　

司法部1999年給各省市司法廳長授警銜，因爲他們大多兼任當地監獄管理局第一政委，各地市的司法局長們怎麽辦？他們的上級首長已經是警察了！于是可以管轄地市監獄的司法局長們紛紛以第一政委的身份穿上警服，那些地市沒有監獄但是有勞教所的兼任勞教所第一政委，只是難爲了那些既管不著監獄也沒有勞教所的局長們，他們怎麽辦？這我們就不知道了，但是可以肯定的是，他們也有警車坐。《警車管理條例》規定，司法行政機關中的監獄、勞教管理機關可以裝備警車，用途是追捕、押解。司法局沒有警務卻配有警車，警車是幹什麽用的？普法？法律援助？不管幹什麽用，肯定不是以上的用途。有警車就有警察，《警車管理條例》規定警車由所在單位的正式駕駛員（人民警察）駕駛，于是司法局的駕駛員們也穿上了警服，成了人民警察，不管他們開的是不是警車，也不管車裏坐的是不是警察（基本都不是），甚至在縣級司法局，除了開警車的司機外其他人都不是警察。第三部分兩勞處（科）人員，中國的監獄及勞教管理體制是很亂的，有省管、地市管理兩種，但是無論各地有沒有所屬的監獄勞教所，無一例外存在這個機構，勞改勞教工作管理處（科），簡稱兩勞。那麽該機構人員也是人民警察，雖然可能有些人一輩子也沒從事過管理監獄勞教的工作。 　　

相關法律：《中華人民共和國人民警察法》第二條 人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財産，保護公共財産，預防、制止和懲治違法犯罪活動。人民警察包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。第二十三條 人民警察必須按照規定著裝，佩帶人民警察標志或者持有人民警察證件，保持警容嚴整，舉止端莊。 　　

反思： 　　

第一點：司法局長由沒有資格穿警服？他們是不是人民警察？ 　　

根據人民警察法，人民警察不包括司法局的人員，只有司法行政機關中的監獄、勞教管理人員才是人民警察，而且是直接從事監獄和勞教工作的那一部分，也就是說只有各個監獄、勞教所以及監獄管理局、勞教局的人員才是人民警察。司法局長穿警服，包括各地司法局裏那些所謂的警察，他們是沒有警察身份的。如果硬性的給與他們警察身份，那麽在日常工作中就要按人民警察法第二十三條的規定著裝、佩帶人民警察標志，保持警容嚴整，舉止端莊。但是你看看哪一個司法局長平時穿警服，他們可能一輩子也不會把警服穿出來。毋庸置疑，

第二點：司法局由沒有資格配警車？配警車幹什麽用？ 　　

各地司法局的警車幹什麽用我們不知道，只知道甚至縣級司法局都有警車，有一次法制日報甚至登出消息，青海省給鄉鎮司法所配發警車雲雲。司法行政機關的警車是監獄、勞教管理工作中的執法工具，用來進行追捕、押解犯人，到了地方司法局手裏能幹什麽用？無非是司法局的官員們可以擺擺威風，前一階段發生的司法局長見死不就案，爲什麽哪個司法局長這麽倒黴，不怨別的，只應該怨他坐著警車，“9時10分許，一輛警車向案發現場疾駛而來，人們以爲公安民警到了，大呼：孫老師有救了！孫老師有救了！當車行至案發現場時被村民攔停，車上下來的是縣司法局局長單會忠、司法局政治協理員郭映祥等人，他們是來檢查驗收“送法下鄉”工作的。”（新浪網） 　　

結論：司法局的各種行政人員（包括局長）不應該穿警服，不應該以人民警察身份出現，正是因爲他們穿警服、坐警車，極大的破壞了監獄、勞教機關人民警察的形象，降低了監獄、勞教機關的執法權威性，現在當標監獄勞教機關有司法的警車執行公務時，有些交警甚至訓斥司機， “你們司法局的搞什麽”，正常的警務無法進行，司法行政機關的警察警車管理上的混亂，其危害是巨大的。

法務部逐步廢除死刑之政策及相關策進作為

壹、前言
死刑起源於應報主義，係以國家公權力剝奪罪犯生命權，使其永久與社會隔離，由於手段殘酷，不符刑罰亦具教化之主張，故廢除死刑已漸是世界潮流，許多民主先進國家已廢除死刑或有條件的廢除死刑，惟是否全面廢除死刑，應視社會發展、法治觀念是否成熟及民眾之共識與支持。
貳、廢除死刑之相關配套修法
法務部為達成漸進廢除死刑之目標，採取階段措施，除已將刑法法定刑唯一死刑之罪，均修正為相對死刑外，在刑法中提高數罪併罰有期徒刑上限及無期徒刑假釋門檻之新規定，亦於94年2月2日經 總統公布，於95年7月1日施行，期使無期徒刑未來能替代死刑，配合被害人補償制度之推行，漸進達成廢除死刑之目的。
參、死刑犯之相關處遇措施
為研商死刑犯長期固定施用腳鐐暨捐贈器官引發的道德醫療等問題，法務部已於95年6月15日邀集所屬矯正機關召開會議，依該次會議決議改善死刑犯之相關處遇措施如下：
（一）各看守所對於死刑被告（含死刑定讞）施用戒具應回歸法律面。亦即各看守所不得以受死刑宣告為理由，對羈押被告施用戒具（腳鐐）；施用時應確實依照刑事訴訟法第105條及羈押法第5條第2項、第3項及第5之1條規定辦理。截至本（95）年8 月23日止，矯正機關死刑被告總人數99人，其中有28人施用腳鐐（施用腳鐐比例為28.3﹪），相較同年6月12日，死刑被告總人數103人，其中有69人施用腳鐐（施用腳鐐比例為67.0﹪），死刑犯施用腳鐐人數減少很多，可知矯正機關對死刑犯施用腳鐐情形已有顯著的改善。
（二）捐贈器官是國民的權利，且依「人體器官移植條例」之規定，並未禁止受刑人作器官移植。因此，只要受刑人捐贈器官係出於完整之自由意志且符合該條例之規定，矯正機關不能剝奪受刑人捐贈器官的權利，況且機關從未從中得到任何的好處。惟為避免死刑犯捐贈器官引發之醫療道德問題，各矯正機關採取不鼓勵、不禁止之中立立場，同時禁止相關管教人員及教誨志工鼓勵、徵詢受刑人捐贈器官。另為確認受刑人捐贈器官係出於完整之自由意志，受刑人簽署捐贈同意書時，機關得聘請社會公正人士（如律師公會的律師）在場見證，以取得公信力。且對於有意願捐贈器官之死刑受刑人，依「執行死刑規則」第2條第2項之規定，如有配偶或三親等以內血親者，應取得其中一人之書面同意書。最後，對於捐贈器官之死刑受刑人執行死刑前，由檢察官再次確認該受刑人捐贈器官之意志。
肆、執行死刑人數之統計　　
有關近幾年來，我國執行死刑之人數，因保障人權之理念及相關唯一死刑法規之修正，而有明顯降低之情形，其人數分別為：87年有32人、88年有24人、89年有17人、90年有10人、91年有9人，92年有7人，93年有3人，94年有3人，95年迄今尚無執行，在法務部逐步推動前述政策下，期能漸進實現廢除死刑之理想。伍、策進作為為落實逐步廢除死刑政策，法務部除已完成相關修法外，另對於本政策之策進作為如下：
（一）民眾最質疑者為廢除死刑對社會治安之影響，因此檢、警人員應落實執法態度，重大刑案應迅速破案、迅速偵結，以積極行動展現維護治安之決心，袪除民眾之疑慮。
（二）法務部將持續推廣、宣導被害人補償制度，期以減輕被害人之部分損害，並繼續推動被害人心理輔導工作，化解其內心悲傷與撫平其創傷。
（三）因執行死刑恐將造成生命無法回復之結果，為慎重計，法務部於94年1月12日業經修正「審核死刑案件執行實施要點」，將被告等人就死刑案件聲請司法院大法官解釋，程序仍在進行中者，增列為審核之事由，以保障人權。
（四）為落實逐步廢除死刑政策，法務部以結合政府各相關機關及民間資源，多元、多樣、多管道方式，適時對民眾宣導政府逐步推動廢除死刑政策及各階段之各項配套措施，並督導所屬各地檢署積極結合在地資源多管道行銷推廣等方式，逐步降低民眾疑慮，進而凝聚共識，獲得支持。（五）在全面廢除死刑前，請學術機關團體研究替代死刑之制度，並定期蒐集彙整官方處理犯罪案件統計資料，以提供各相關機關研擬刑事政策及防制犯罪業務參考。
陸、結語
我國政府宣示「人權立國」，對於死刑之立法政策，已深入檢討，惟我國人民於犯罪行為採應報主義之觀念仍然盛行，人權法治教育尚待努力推動，死刑制度或許暫時無法全面廢除，因此我國政府現階段係以相對死刑取代絕對死刑，以減少有關死刑之立法作為政策目標，並輔以各替代死刑之配套措施，期以階段化方式達成全面廢止死刑之理想。

資料來源:95年10月11日法務部新聞稿,法務部檢察司